IV.2.-
CLASES DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ESPECIAL:
De acuerdo a la Ley de Procedimiento Administrativo, los
procedimientos especiales están regulados en el titulo IV, capitulo I y II
(procedimiento trilateral y procedimiento sancionador).
a) PROCEDIMIENTO
TRILATERAL:
El procedimiento trilateral es
el procedimiento administrativo contencioso seguido entre dos o más
administrativos ante las entidades de la administración y para los descritos en
el inciso 8) del Artículo I del Título Preliminar de la presente Ley.
La parte que inicia el
procedimiento con la presentación de una reclamación será asignada como
“reclamante” y cualquiera de los emplazados será designado como “reclamado.
b) PROCEDIMIENTO SANCIONADOR:
Es la facultad que se atribuye a cualquiera de las entidades
para establecer infracciones administrativas y las consecuentes sanciones a los
administrados.
IV.3.- FASES:
El procedimiento prevé dos fases:
la instructora y la sancionadora. En la primera fase, la administración da audiencia
a la persona interesada para que pueda alegar y proponer la práctica de
aquellas pruebas que considere conveniente para su defensa, siempre en relación
con los hechos que se le imputan. En la fase sancionadora (o más bien
resolutiva, ya que el expediente puede acabar sin sanción), el órgano
competente dicta resolución, sancionando, si han quedado acreditados los hechos
imputados, o sobreseyendo y archivando el expediente en caso contrario
.
IV.4.- PRINCIPIOS
DE LA POTESTAD
SANCIONADORA ADMINISTRATIVA:
La potestad sancionadora de todas las entidades
está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales:
1. LEGALIDAD.- Sólo por norma con rango de ley
cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente
previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son
posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a
disponer la privación de libertad.
2. DEBIDO PROCEDIMIENTO.- Las entidades aplicarán
sanciones sujetándose al procedimiento establecido respetando las garantías del
debido proceso.
3. RAZONABILIDAD.- Las autoridades deben prever
que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el
infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción; así como que
la determinación de la sanción considere criterios como la existencia o no de
intencionalidad, el perjuicio causado, las circunstancias de la comisión de la
infracción y la repetición en la comisión de infracción.
4. TIPICIDAD.- Sólo constituyen conductas
sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en
normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir
interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de
desarrollo pueden especificar o graduar aquéllas dirigidas a identificar las
conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables
a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley permita tipificar por
vía reglamentaria.
5. IRRETROACTIVIDAD.- Son aplicables las
disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el administrado
en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean más favorables.
6. CONCURSO DE INFRACCIONES.- Cuando una misma
conducta califique como más de una infracción se aplicará la sanción prevista
para la infracción de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las
demás responsabilidades que establezcan las leyes.
7. CONTINUACIÓN DE INFRACCIONES.- Para imponer
sanciones por infracciones en las que el administrado incurra en forma
continua, se requiere que hayan transcurrido por lo menos treinta (30) días
desde la fecha de la imposición de la última sanción y se acredite haber
solicitado al administrado que demuestre haber cesado la infracción dentro de
dicho plazo.
8. CAUSALIDAD.- La responsabilidad debe recaer en
quien realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción
sancionable.
9. PRESUNCIÓN DE LICITUD.- Las entidades deben
presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no
cuenten con evidencia en contrario.
10. NON BIS IN ÍDEM.- No se podrá
imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el
mismo hecho en los casos que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y
fundamento.
No podrán sancionarse los hechos
que hayan sido sancionados penal o administrativamente en los casos en los que
se aprecie identidad de sujeto, y
fundamento. En definitiva nadie puede ser sancionado ni enjuiciado dos veces
por los mismos hechos
IV.4.1.- PAUTAS PARA LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO NE BIS IN IDEM
a. IDENTIDAD DE SUJETO
Uno de los problemas que es
identificable y que puede producirse por la aplicación de este principio, está
relacionado con la aplicación de sanciones en ambas parcelas (penal y
administrativa) cuando se trata de personas jurídicas. En el Derecho penal
general, como sabemos no es imputable la comisión de delitos a la persona
jurídica, (principio del societas delinquere no potest). El Código Penal
señala, -aunque en doctrina ya es un tema que viene siendo superado-, que el
representante legal de la empresa, es el responsable y por tanto pasible de una
sanción penal, así lo elementos especiales que fundamentan la penalidad no
concurran en él sino en la persona jurídica (artículo 27° del mencionado
Código).
Es el caso mencionar, que el
Código Penal ha tratado de sancionar “indirectamente” a la persona jurídica
utilizando para estos efectos, las llamadas consecuencias accesorias, cuya
descripción se encuentra en el artículo 105º -De la Reparación Civil
y Consecuencias Accesorias- del referido Código. Algunos, sostienen que es una
verdadera regla que expresa penas y medidas de seguridad, mientras que otros,
sostienen que estas “medidas” realmente son un híbrido de responsabilidad e irresponsabilidad
de la persona jurídica que el legislador ha incorporado en el Código Penal
peruano, tomando como modelo la propuesta del Anteproyecto del Código Penal
español del año 1983.
Puede darse el caso que el
elemento material del tipo penal está en la persona jurídica o en ambos, tanto
persona jurídica como sus representantes. En estos casos, para el Código Penal peruano el tema estaría zanjado, se
sanciona a la persona natural y no se genera
castigo alguno a la persona jurídica (no hay un caso, que se sepa,
mediante el cual el Poder Judicial haya
aplicado la sanción indirecta a la persona jurídica, salvo que ahora se aplique a los canales de televisión que
utilizaron sus infraestructuras para favorecer una tercera reelección de Alberto Fujimori, a
cambio de dinero). Pero, qué pasa si el mismo
hecho es también reclamado por el órgano administrativo sancionador. En
este caso, podría suceder lo siguiente:
i) La administración, en
aplicación del principio del ne bis in idem, se inhiba completamente del caso y remita los actuados
al Ministerio Público; o,
i) El órgano administrativo
sancione a la persona jurídica y remita el actuado al Ministerio Público para
la investigación y sanción al representante de la persona jurídica. En este
caso, no se podría alegar doble persecución, pues son personas distintas.
Como nada está definido en este
tema, puede en esta clase de situaciones buscarse una salida, mediante la cual
se sancione en sede administrativa a la persona jurídica y se remita los actuados
al Ministerio Público para la investigación del o los responsables que en
nombre de la persona jurídica han cometido una infracción penal.
b. IDENTIDAD DE FUNDAMENTO
Otro problema que surge de la
aplicación de este principio es el fundamento de la sanción.
Un análisis simple del tema, nos
dirá que no hay un fundamento igual entre la imputación de un tipo penal con un
tipo administrativo. Claro está que no habrá identidad en su sentido literal
(reproducción exacta en el catálogo penal y administrativo de la falta), sin
embargo, sólo como ejemplo –ya se ha mencionado anteriormente- tanto en materia
tributaria, como en el mercado de valores, existen tipos jurídicamente iguales,
que pueden ser reclamados por el Derecho penal como por el Derecho sancionador
administrativo.
De acuerdo a la doctrina como a
la jurisprudencia, la fórmula para encontrar la solución a este problema, debe
buscarse en el bien jurídico que se pretende proteger tanto por el tipo penal
administrativo como el penal. Un claro ejemplo, es la sentencia del TC Nº
008-001-HC/TC del 19 de enero de 2001, derivada de un habeas corpus contra el
Consejo Supremo de Justicia Militar. Como se ha señalado, en este caso el TC
consideró que “la afectación de bienes jurídicos por los cuales se les juzgó en
dichas sedes, son enteramente semejantes...”, independiente, claro está de la
descripción literal del tipo penal.
Por ejemplo, en el tema de
información privilegiada, a mi entender, el bien jurídico que tutela ambos
tipos: tanto el penal como el administrativo, es el correcto funcionamiento del
mercado de valores; es un bien jurídico único, por lo tanto en este clase de
infracciones estaríamos ante la disyuntiva por cual de estas vías debe optar la
administración. Si se aplica el principio del ne bis in idem, tal como debe
suceder, en mi opinión debe remitirse los actuados al Ministerio Público para
la formalización de la denuncia ante el Poder Judicial y por tanto la
administración debe inhibirse del caso. En la legislación española, se ha
solucionado este problema con la fijación de una cuantía (condición objetiva de
punibilidad), que permite determinar cuándo la infracción es investigada en
sede administrativa y cuándo en el Poder Judicial, cuantía que no ha fijado
nuestra legislación nacional.
IV.5.- COMPETENCIA:
Los actos administrativos deben ser emitidos por
el órgano facultado en razón de la meteria, territorio, grado y cuantía a través
de la autoridad reglamnetaria nominada al momento del dictado.
El ejercicio de la potestad sancionadora
corresponde a las autoridades administrativas a quienes les hayan sido
expresamente atribuidas por disposición legal o reglamentaria, sin que pueda
asumirla o delegarse en órgano distinto.
IV.6.-
CARACTERES DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR:
Para el ejercicio de la potestad sancionadora se
requiere obligatoriamente haber seguido el procedimiento legal o reglamentario
establecido caracterizado por:
1.- Diferenciar en su estructura
entre la autoridad que conduce la fase instructora y la que decide la aplicación
de la sanción, cuando la organización de la entidad lo permita.
2.- Considerar que los hechos
declarados probados por resoluciones judiciales firmes vinculan a las entidades
en sus procedimientos sancionadores.
3.- Notificar a los administrados
los hechos que se le imputen a título de cargo la calificación de las
infracciones que tales hechos pueden construir y la expresión de las sanciones
que, en su caso, se le pudiera imponer, así como la autoridad competente para
imponer la sanción y la norma que atribuya tal competencia.
4.- Otorgar al administrado un
plazo de cinco días para formular sus alegaciones y utilizar los medios de
defensa admitidos por el ordenamiento jurídico, tales como aportar pruebas
mediante la presentación de documentos e informes, proponer pericias,
testimonios, inspecciones y demás
diligencias permitidas, o aducir alegaciones. Sin que la abstención del
ejercicio de este derecho pueda considerarse elemento de juicio en contrario a
su situación.
Son medios de defensa que le
corresponde aportar al administrado:
-
documentos
-
informes
-
pericias
-
testimonios
-
inspecciones
-
y demás
diligencias o alegaciones permitidas.
IV.7.-
MECANISMOS DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR:
Las entidades en el ejercicio de su potestad
sancionadora se ceñirán a las siguientes disposiciones:
1. El procedimiento sancionador se inicia siempre
de oficio, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior,
petición motivada de otros órganos o entidades o por denuncia.
2. Con anterioridad a la iniciación formal del
procedimiento se podrán realizar actuaciones previas de investigación,
averiguación e inspección con el objeto de determinar con carácter preliminar
si concurren circunstancias que justifiquen su iniciación.
3. Decidida la iniciación del procedimiento
sancionador, la autoridad instructora del procedimiento formula la respectiva
notificación de cargo al posible sancionado, la que debe contener los datos a
que se refiere el numeral 3 del artículo precedente para que presente sus
descargos por escrito en un plazo que no podrá ser inferior a cinco días
hábiles contados a partir de la fecha de notificación.
4. Vencido dicho plazo y con el respectivo
descargo o sin él, la autoridad que instruye el procedimiento realizará de
oficio todas las actuaciones necesarias para el examen de los hechos, recabando
los datos e informaciones que sean relevantes para determinar, en su caso, la
existencia de responsabilidad susceptible de sanción.
5. Concluida, de ser el caso, la recolección de
pruebas, la autoridad instructora del procedimiento resuelve la imposición de
una sanción o la no existencia de infracción. En caso de que la estructura del
procedimiento contemple la existencia diferenciada de órganos de instrucción y
órganos de resolución concluida la recolección de pruebas, la autoridad
instructora formulará propuesta de resolución en la que se determinará de
manera motivada, las conductas que se consideren probadas constitutivas de
infracción, la norma que prevé la imposición de sanción para dicha conducta y
la sanción que se propone que se imponga; o bien se propondrá la declaración de
no existencia de infracción. Recibida la propuesta de resolución, el órgano
competente para decidir la aplicación de la sanción podrá disponer la
realización de actuaciones complementarias, siempre que sean indispensables
para resolver el procedimiento.
6. La resolución que aplique la sanción o la
decisión de archivar el procedimiento será notificada tanto al administrado
como al órgano u entidad que formuló la solicitud o a quien denunció la
infracción, de ser el caso.
IV.8.-
MEDIDAS DE CARÁCTER PROVISIONAL:
La autoridad que instruye el procedimiento podrá
disponer la adopción de medidas de carácter provisional que aseguren la
eficacia de la resolución final que pudiera recaer, con sujeción a lo previsto
por el Artículo 146º sobre medidas cautelares de la Ley de Procedimiento
Administrativo General.
Las medidas que se adopten deberán ajustarse a la
intensidad, proporcionalidad y necesidades de los objetivos que se pretende garantizar
en cada supuesto concreto.
El cumplimiento o ejecución de las medidas de
carácter provisional que en su caso se adopten, se compensarán, en cuanto sea
posible, con la sanción impuesta.
IV.9.- DETERMINACIÓN
DE LA RESPONSABILIDAD:
Instaurado el correspondiente procedimiento
sancionador y determinada la responsabilidad del administrado infractor, el órgano
administrativa (con facultades para ello) impondrá una sanción (privación de un
bien o un derecho, obligación de pago de multa, etc.) que podrá ser compatible
con:
- La exigencia de la reposición de la situación
al estado anterior a su alteración por el infractor.
- La indemnización (en vía judicial) por los
daños y perjuicios ocasionados.
Las sanciones administrativas que se impongan al
administrado son compatibles con la exigencia de la reposición de la situación
alterada por el mismo a su estado anterior, así como con la indemnización por
los daños y perjuicios ocasionados, los que serán determinados en el proceso
judicial correspondiente.
Cuando el cumplimiento de las obligaciones
previstas en una disposición legal corresponda a varias personas conjuntamente,
responderán en forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan,
y de las sanciones que se impongan.
IV.9.1.-
TIPOS DE SANCION
Entre los tipos de sanciones administrativas que
puede imponer la
Administración se tiene:
a)
SANCIONES DISCIPLINARIAS.- Son aquellas que establece la Administración
sobre los agentes que están integrando la organización.
Se reconoce en este tipo de sanciones una especie
de titularidad natural de la
Administración derivada de actuar en su propio ámbito interno
o domestico, tutelando su propia organización y funcionamiento. Las conductas
estimadas como ilícitas son valoradas, a demás, con criterio deontológico más
que estrictamente jurídico.
b)
SANCIONES RESCISORIAS.- Consiste en la pérdidas de la situación
jurídico-administrativa de ventaja, la Administración deja
sin efecto temporal o definitivamente un acto administrativo favorable al
sancionado, como consecuencia de aun conducta ilegal de este.
Para el ejercicio de la potestad sancionadora se
requiere obligatoriamente haber seguido el procedimiento legal. Se inicia
siempre de oficio, por propia iniciativa o por orden del superior, se pueden realizar
actuaciones previas de investigación; pero, iniciado el procedimiento, se debe
notificar al posible sancionado a fin de que presente sus descargos por
escrito. La autoridad administrativa que instruye el procedimiento podrá
disponer la adopción de medidas provisionales que aseguren la eficacia de la
resolución final.
IV.10.-
RESOLUCIÓN:
En la resolución que ponga fin al procedimiento
no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del
procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica.
La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a
la vía administrativa. La administración podrá adoptar las medidas cautelares
precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva.
Cuando el infractor sancionado recurra o impugne
la resolución adoptada, la resolución de los recursos que interponga no podrá
determinar la imposición de sanciones más graves para el sancionado.
IV.11.- PRESCRIPCIÓN:
La facultad de la autoridad para determinar la
existencia de infracciones administrativas prescribe en el plazo que
establezcan las leyes especiales, sin perjuicio de los plazos para la
prescripción de las demás responsabilidades que la infracción pudiera ameritar.
En caso de no estar determinado, prescribirá en cinco años computados a partir
de la fecha en que se cometió la infracción o desde que cesó, si fuera una
acción continuada.
El plazo de prescripción sólo se interrumpe con
la iniciación del procedimiento sancionador, reanudándose el plazo si el
expediente se mantuviera paralizado durante más de un mes por causa no
imputable al administrado.
Los administrados plantean la prescripción por
vía de defensa y la autoridad debe resolverla sin más trámite que la
constatación de los plazos, debiendo en caso de estimarla fundada, disponer el
inicio de las acciones de responsabilidad para dilucidar las causas de la
inacción administrativa.
BOQUERA OLIVER, José María - Derecho administrativo.
Pág. 542, Madrid.
SANTAMARIA PASTOR, Juan Alfonso – Principios de
Derecho Administrativo. Madrid.
